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北京市黨建引領
“街鄉吹哨、部門報到”改革情況的調查

中央組織部組織二局

2018年11月14日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議,審議通過《“街鄉吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創新的探索》,對這項工作給予充分肯定。為深入總結這一經驗做法,更好指導面上工作,我們多次到北京市調研黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”改革(以下簡稱“吹哨報到”改革)情況。從調研情況看,北京市“吹哨報到”改革,認真貫徹習近平總書記關于黨的建設和組織工作的重要論述、社會治理有關要求和對北京工作重要講話精神,以加強黨對基層治理的領導、提升黨建引領基層治理水平為主線,以辦好群眾家門口的事、讓群眾生活更方便更舒心更美好為目標,以構建簡約高效基層管理體制、打通基層治理“最后一公里”為重點,堅持試點先行重點突破、全域推進整體提升,著力破解長期困擾城市發展、城市治理的難題,取得重大突破和重要階段性成果。這一經驗做法,是完善體制機制、增強城市基層黨建整體效應的創新實踐,是發揚黨的群眾工作優良傳統、走好新時代群眾路線的成功范例,具有典型示范意義和借鑒推廣價值。

一、基本做法

“吹哨報到”改革源自基層。2017年上半年,北京市平谷區金海湖鎮為根治金礦盜采多年屢禁不止難題,探索了鄉鎮發現盜采線索及時上報,各相關執法部門30分鐘內趕到現場綜合執法的機制,效果很好。北京市委把這一探索總結提升為黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”改革,從2018年初開始,在全市16個區的331個街鄉中,選取169個街鄉試點推廣。市委抓住機構改革契機,完善基層管理體制,把黨建和治理結合起來,在賦權、下沉、增效上下功夫,以“吹哨”反映群眾訴求、發出集結令,以“報到”引領各部門響應、解決群眾問題,形成了行之有效的做法。

1.明責賦權優化職能,增強街鄉“吹哨”能力。北京市委深刻認識到,街鄉是城市治理的樞紐,許多基層治理難題需要街鄉去面對和解決,但由于責大權小、權責不清,往往有心無力,特別是面對拆除違建、整治違法經營、治理開墻打洞和環境污染等“硬骨頭”時,既沒有執法權,又無法有效調度各執法部門,處于進退兩難的尷尬境地。在市委的大力推動下,全市各級黨組織統一思想、共同行動,推進“吹哨報到”改革,著力增強街鄉統籌協調功能,以快速調動執法力量解決問題。一是為街鄉明責,使其“吹哨”有據。全面取消街道招商引資、協稅護稅等職能。制定街道職責清單,明確黨群工作、平安建設、城市管理、社區建設、民生保障、綜合保障等6大板塊111項職責,其中,街道作為主體承擔的占24%,其他均為協助、參與,使街道集中精力抓黨建、抓治理、抓服務。目前,正在擬定鄉鎮職責清單。通過理順和明確職責,使街鄉把該吹的“哨”吹到位。二是給街鄉賦權,使其“吹哨”管用。為確保各有關部門聞“哨”而動,重點落實街鄉對轄區需多部門協同解決的綜合性事項的協調權和督辦權、對有關職能部門派出機構負責人任免調整獎懲的建議權;強化街鄉在年度績效考核中的話語權,規定街鄉對有關職能部門及其派出機構的考核結果占被考核部門績效權重的1/3。三是優化街鄉內設機構,使其“吹哨”有力。啟動街道內設機構改革試點,先行確定9個區的28個街道,按照“6辦+1紀工委+1綜合執法隊+3中心”模式設置機構,變向上對口為向下對應,機構數量減少一半以上,職能更優化,運行更高效。目前,正按上述模式對全市所有街鄉內設機構進行優化調整。

2.建立綜合執法平臺,推動執法部門到街鄉“報到”。為解決基層執法力量分散、難以“握指成拳”等問題,“吹哨報到”改革整合執法機構和資源,推動執法力量下沉到街鄉,完善綜合執法實體化、常態化機制。全面推廣石景山區“1+5+N”模式,在290個街鄉建立實體化綜合執法中心,以街鄉城管執法隊為主體,公安、消防、交通、工商、食藥等5個部門分別派駐1至2人,房管、規劃國土、園林、文化等部門明確專人隨叫隨到,人員、責任、辦公場地相對固定,便于協同行動。執法中心主任由街鄉主要領導擔任,派駐人員由街鄉負責日常管理。建立執法中心黨組織,派駐人員中的黨員全部將組織關系轉入執法中心,增強組織凝聚力。需要多部門解決的復雜問題或突發事件,相關執法人員必須第一時間趕到現場,按照各自職責開展執法,直接解決問題。

3.引導街鄉干部深入一線,構建“吹哨報到”快速響應機制。“吹哨報到”改革注重推動街鄉干部貼近群眾走近群眾,看清楚治理堵點,感受百姓痛點,使“吹哨”更快、更準、更有針對性。一是推行街巷長制度。街巷長全面負責街巷環境整治提升、文明創建等工作。街長一般由街道處級干部兼任,巷長一般由街道科級干部和站所負責人兼任,除完成機關本職工作外,拿出足夠時間深入一線,察民情聽民意解民憂。街巷長姓名、職責、聯系方式等向社會公布。建立日巡、周查、月評制度,督促街巷長及時發現解決違法建設、違規經營、堆物堆料、亂停車等問題。目前,已選派街巷長1.5萬名,活躍在近5000條大街、1.4萬余條小巷胡同,隨時隨地出現在群眾身邊,辦好群眾家門口的事。二是建立專職社區專員制度。社區專員承擔社區建設指導工作,具體負責溝通協調、組織發動、檢查督促,幫助社區協調解決困難和問題,是“吹哨報到”工作在社區的指導員、宣傳員。社區專員主要從街道優秀正科級實職干部中選派,編制在街道、崗位在社區,首批已選派141名。三是健全民事辦理制度。對在一線發現和群眾反映的問題,分級分類辦理,街鄉層面能解決的現場解決,不能現場解決的上報區級指揮管理系統,確定責任部門,限時辦結,并公示反饋、評價考核、跟蹤問效。

4.拓寬“吹哨報到”參與范圍,調動駐區單位和社會力量共建共治。“吹哨報到”改革除了要求執法力量到街鄉“報到”外,還整合帶動體制內其他單位和體制外力量,不斷拓展“報到”服務的參與面。一是搭建共建平臺。建立區、街鄉、社區三級黨建協調委員會,吸納區域內有代表性的機關企事業單位、非公有制經濟組織和社會組織黨組織負責人參加,定期研究解決共同關心的重要事項。區、街鄉黨員領導干部擔任下一級黨建協調委員會主任,強化統籌權威和效能。二是創新共建方式。建立資源、需求、項目“三個清單”,實行屬地和駐區單位雙向需求征集、雙向提供服務、雙向溝通協調、雙向評價通報“四個雙向”機制,越來越多的中央和市直機關、企事業單位主動打開“院門”參與治理。三是推動在職黨員“報到”為群眾服務。組織71.7萬名市直機關和市屬企事業單位在職黨員到居住地或工作單位所在社區報到,參與各類活動100多萬人次,為民辦實事6萬多件。四是用好新興領域治理資源。堅持把黨建做進去、把資源帶出來,通過政府購買服務、公益服務品牌創建等方式,發揮非公有制經濟組織和社會組織在基層治理中的作用。

5.推動“吹哨報到”向社區延伸,激活基層治理“神經末梢”。“吹哨報到”改革能否取得實效,關鍵在街道、基礎在社區。推進改革中,注重把工作向城市治理“末梢”延伸,提升社區綜合服務功能,使社區真正成為精準了解反饋群眾需求、精準投放服務資源、精準推動治理落地的基本單元。一是做實做優社區。開展社區減負行動,依法取消市直部門下派社區的工作事項150項、評比達標和示范創建項目31項,需社區開具的證明由15項減為5項,使社區能夠集中精力搞服務。各區根據街道規模,每年為每個街道提供200萬元至2000萬元不等的自主經費,支持社區服務群眾項目。制定社區工作者管理辦法,建立3級12檔的職業體系,解除后顧之憂。二是提高社區服務水平。推廣“離案式”、走動式工作法,社區工作者年入戶率不低于90%,第一時間收集民情民意,為街鄉“吹哨”提供需求信息和問題線索。推進社區服務站改革,將政務服務、市場服務、社會服務集中到服務站,一窗受理、集中辦理。開展“微心愿”服務、“愛心銀行”等活動。實施社區精細化治理計劃,加強網格服務承載,把“報到”單位等各方面的服務資源集聚起來,對接和提供給千家萬戶。三是發動社區群眾自我管理自我服務。健全黨組織領導的居民自治機制,通過議事廳、懇談會、理事會等聽民聲匯民意集民智,拓寬群眾參與渠道。招募2.3萬余名熱心居民擔任“小巷管家”,履行“每日巡、經常訪、及時記、隨手做、實時報”等職責。培育志愿服務品牌,涌現出“朝陽群眾”“西城大媽”“石景山老街坊”等一批影響力大的群眾組織。

二、主要成效

北京市“吹哨報到”改革實施一年來,取得顯著成效,試點地區人居環境明顯改觀,基層干部隊伍面貌煥然一新,人民群眾獲得感幸福感安全感大大增強,贏得社會廣泛贊譽。

1.打通了城市基層治理“最后一公里”。通過“吹哨報到”改革,推動社會治理重心下移,把資源、服務、管理下沉基層、做實基層,健全基層治理體系,構建“四有四全”工作格局,即天上有網(視頻監控系統)、地上有格(社區網格)、街巷有長、“吹哨”有響,黨建引領全統籌、管理力量全報到、共商共治全程議、百姓呼聲全響應,第一時間解決了基層治理的各類矛盾問題。特別是下沉執法力量,瞄準治理難點問題,開展綜合執法,握指成拳、集中發力,事不完、人不撤,大大提升了街鄉統籌指揮能力和部門行政執法、應急處置水平,力度空前、效果空前。

2.辦好了群眾的煩心事操心事。通過“吹哨報到”改革,順應群眾美好生活新期待,建立健全服務群眾快速響應、基層難題有效處置機制,一批私搭違建、亂停車、環境臟亂、老舊小區設施陳舊等老百姓身邊的煩心事得到解決,一批菜市場、便利店、“口袋”公園、健身廣場等便民利民設施相繼建成,居民生活更為方便,老百姓真心認可。調查顯示,80%以上居民對背街小巷環境整治表示滿意,90%以上居民對開墻打洞、無證無照經營和老舊小區整治表示滿意,95%居民對占道經營整治表示滿意,“12345”熱線接到表揚電話同比增長17%。

3.促進了中心工作和重點任務落實。聚焦習近平總書記提出的“建設一個什么樣的首都、怎樣建設首都”時代課題進行探索,通過“吹哨報到”改革,引導黨組織和黨員干部圍繞首都高質量發展、疏解整治促提升專項行動和籌備冬奧會冬殘奧會等中心工作建功立業,在治理交通擁堵、大氣污染、防范重大風險等重點任務中獻計出力,推動城市治理效能持續提升,為改善城市品質、建設國際一流的和諧宜居之都奠定良好基礎。街道社區組織的85萬名首都治安志愿者,在“一帶一路”國際合作高峰論壇、中非合作論壇北京峰會等重大活動中發揮了不可替代的作用。

4.推動了黨員干部務實親民轉變作風。通過“吹哨報到”改革,引領黨員干部新時代新擔當新作為,樹立起了到一線解決問題、干事創業的鮮明導向。廣大黨員干部紛紛走出機關、進門入戶,邁開腿、張開嘴,噓寒問暖、搞好服務、解決問題。原來反映的很多問題沒人管,現在干部就在身邊,一聲“哨響”,馬上解決。以前干部上門,群眾愛搭不理,有的還滿嘴怪話,現在笑臉相迎,主動打招呼,黨群干群關系更加融洽,黨組織的威信在聯系服務群眾中得到加強,人民群眾更加自覺地熱愛黨、跟黨走。

三、經驗啟示

北京市“吹哨報到”改革,開創性、示范性強,為黨建引領基層治理體制機制創新、提升為民服務能力水平探索了新路徑,有許多啟示。

1.黨建引領基層治理,必須充分認識推進城市治理現代化的重要性艱巨性。北京市委深入學習領會習近平總書記關于北京工作重要講話精神,綜合研判首都特點、城市治理現狀和基層實踐探索,把“吹哨報到”改革列為“一號改革課題”,制定工作方案,確定重點改革任務。市委主要負責同志親力親為、親自謀劃,50多次赴一線調研、聽取意見,每月召開區委書記會進行點評,研究落實工作舉措;各區委書記領銜改革,專職副書記具體負責;組織部門牽頭,月通報、季調度;市級媒體加強宣傳,推動改革不斷深入。必須深刻認識到,城市治理現代化是城市建設發展的一場深刻變革,事關黨的執政基礎和人民群眾福祉,面臨不少新情況、新矛盾、新挑戰,特別是黨建引領基層治理,涉及動體制、動權力、動利益的難題很多,只有市委主要負責同志親自上手,以上帶下、強力推動,才能實質突破。這是北京經驗最關鍵的一條,北京是這樣,上海、杭州、武漢、深圳等城市基層治理工作的成功經驗也是如此。

2.黨建引領基層治理,必須著眼管根本管長遠,健全完善基層管理體制和運行機制。體制機制更帶有根本性全局性穩定性長期性。全國城市基層黨建工作經驗交流座談會提出,要以街道社區黨組織為核心,強化系統建設整體建設,不斷提高城市基層黨建整體效應。實現這一要求,關鍵是要健全完善街道社區黨組織領導基層治理的體制機制。“吹哨報到”改革以街道管理體制改革為著力點,探索賦予街道相應的職責職權,推動職能部門力量在街道聚合,強化街道黨組織領導核心作用,從體制機制上為街道黨組織領導基層治理、統籌各方創造條件,實現一招破題、滿盤皆活。同時,著眼打破條塊分割的僵局、各自為戰的困局,加強各領域黨組織互聯互動機制建設,整合各方面力量參與治理,點中了穴位、抓到了要害。實踐證明,黨建引領基層治理,根本在于構建簡約高效的基層管理體制和共建共治機制,把街道社區黨組織領導核心作用充分發揮出來,把各個方面的力量充分激發出來,這樣才能不斷增強整體效應,實現治理效能最大化。

3.黨建引領基層治理,必須堅持以人民為中心的發展思想,把服務群眾、造福群眾作為出發點和落腳點。習近平總書記指出,我們黨是為人民辦事的,為民的事沒有小事,要把群眾大大小小的事辦好。“吹哨報到”改革,以市民最關心的問題為導向,建立健全服務群眾響應機制,著力辦好群眾家門口的事。“哨聲”就是群眾的訴求,“報到”實質上是向群眾報到、解決群眾的問題,改革的全部工作都是為了群眾。從這個意義上看,這一改革豐富了黨的群眾工作時代內涵。以人民為中心的發展思想不能成為一句空話,要落實到具體人、具體事、具體工作上,真正做到群眾需求在哪里,黨建工作就跟進到哪里,實現民有所呼、我有所應。

4.黨建引領基層治理,必須運用科學方式方法,重點突破、循序漸進。當前,城市基層黨建、基層治理有關部署要求的“設計總圖”已明確,如何結合實際落實落地,需要深入探索。各地區情況千差萬別,要具體情況具體分析,選準切入點和突破口,編制“施工圖”,既避免“老虎吃天無從下口”,又防止“眉毛胡子一把抓”。“吹哨報到”改革,抓住當前群眾反映強烈、亟待解決的治理難題,發揮首都行政資源富集、善于集中力量辦大事的傳統優勢,堅持問題導向和目標導向相統一、試點先行和全面推進相促進,短時間內見到明顯成效,讓黨員干部和群眾看到變化,提振了信心,堅定了決心。同時也要看到,黨建引領基層治理是一項系統工程,也是復雜艱巨的改革任務,不可能一蹴而就,必須把握系統性整體性協同性,區分輕重緩急,講求“時度效”,確定合適的路徑和方法。既要有遠景考慮和長期目標,又要有當下舉措和“先期效果”,一步步扎實推進。

(責編:段晨茜、閆妍)

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